개헌이 헌법 질서를 흔드는 것이 되어서는 안 된다.
최근 정치권에서는 개헌을 말하면서, 개헌의 주최가 되는 국민들은 잘 알지도 못하는 내용의 헌법 개정 논의가 이뤄지고 있어, 국민들은 그 내용이 궁금하기도 하고, 또 한편으로는 이런 저런 소문들이 들리면서, 불안해하고 있다.
그런 가운데 정부 쪽에서는, 국민헌법자문특별위원회(이하 개헌특위 자문위)에서 지난 13일, 대통령에게 개헌 자문안 시안을 올리게 된다. 이에 발맞춰 대통령은 개헌에 대하여 서두르는 형국이다. 이 시안에는 정부가 추진하고자 하는 내용들이 들어 있는 바, 그 문제점은 없는지 살펴볼 필요가 있게 되었다.
이에 의하여, 국회의원들로 구성된 <국가혁신을 위한 연구모임>(대표 의원 정종섭)과 <바른개헌국민연합>(공동대표 최대권, 김승규, 정성진)에서는 15일 국회 의원회관에서, 정부의 자문위원회 개헌 시안을 대상으로, “지방분권 개헌안 무엇이 문제인가?”라는 주제로 「개헌 토론회」를 가졌다.
이날 행사는 최대권 공동대표(서울대학교 헌법학 명예 교수)의 개회사(서면)와 김승규 공동대표의 인사말, 그리고 좌장을 맡은 정종섭 의원(자유한국당, 전 행정자치부장관)의 인사말에 이어, 이광윤 교수(성균관대 법학전문대학원)의 발제가 있었고, 토론에는 유민봉 의원(자유한국당) 정준현 교수(단국대학교 법학과) 박희준 대사(전 스페인) 지영준 변호사(법무법인 저스티스 대표)의 순서로 진행되었다.
발제를 맡은 이광윤 교수는 ‘우리나라는 1991년부터 지방분권을 실시해 왔는데, 27년이 지난 시점에서, 이에 대한 평가도 없이, 느닷없이 지방분권을 강화하는 것은, 지방 위정자들의 권력팽창이라는 정치적 목적에, 국가의 지방행정조직을 이용하는 것’이라고 진단하였다.
그러면서 프랑스, 스페인, 독일, 스위스, 일본 등 우리나라보다 훨씬 먼저 지방분권화를 시행한 여러 나라들에서도 이에 대한 점검과 평가가 잇따르고 있다고 하였다. 2009년 프랑스는 25년간 시행한 지방분권에 대한 평가에서, 프랑스 회계원장이 ‘지방자치 단체의 경영은 효율적이지도 못하였고, 경제적이지도 못했다’고 평가했었다.
그리고 국가경영 보고서에서도 ‘지방분권을 실시한 25년간 지방에서의 지방직 및 국가직 공무원은 100만 명이 증가하였고, 지방에서의 재정지출은 지방자치단체 지출이 5배, 국가지출이 3배나 증가되어, 지역 간의 불균형이 심화되었다’는 평가가 나왔었다.
따라서 세계 여러 나라들에서는 우리나라보다 역사적으로, 문화적으로 지방분권의 조건이 오래전부터 갖춰져 있으면서도, 지방자치 단체에서 예산 지출이 크게 늘어나고, 부패가 늘어나서, 지자체 숫자를 줄이는 현상이 나타나고 있다. 그러므로 우리나라에서도 우리의 현 위치를 잘 파악하고 개헌을 진행해야 한다고 역설하였다.
이 교수는 또, 정부가 시행하려는 개정안 중에서 제40조의 ‘입법권은 국민 또는 주민이 직접 행사하거나 그 대표기관인 국회와 지방의회가 행사 한다’로 되어 있는데, 우리나라는 단일국가인데, 지방분권을 하므로, 행정, 입법, 사법권을 지방자치에 주게 되면, 이는 연방국가의 형태가 되는 것이므로, 헌법 개정이 아니라, 국가의 형태를 바꾸는 것으로서, ‘헌법적 금기사항’이라고 강조하였다.
그에 따른 문제점은, 각 지방자치 단체마다 법을 만들었을 때, 위헌 소지가 있으면, 그 많은 법을 어떻게 ‘법률 심사’를 하겠느냐고 반문하였다.
그리고 심각한 것은, 현재 정부안으로 채택될 것으로 보이는, 개헌특위 자문위에서 올린 시안은 전문가들도 이해할 수 없는 내용과, 기초적으로 사용했다는 사례들이 사실과 다르기 때문에, 이를 걸러내야 한다고 강력히 주장하였다.
토론에 나선 유민봉 의원은 ‘한국인은 전체가 괜찮다고 생각하면, 부분적인 것은 눈여겨보지도 않는데, 유럽의 경우에는 부분적인 것을 검토하여, 전체를 만들어 간다’고 지적하였다. 또 ‘우리나라는 단일국가인데, 이 시안은 연방제가 가능하게 하고, 지자체에 국가에 준하는 권한을 주므로, 국가가 혼란에 빠질 수 있다’고 우려하였다.
정준현 교수도 ‘지방 자치는 주권의 분권이 아닌, 행정권의 분권으로 봐야 한다’고 전제하고, 우리나라는 신라의 삼국통일 이후, 단일주권 원리가 헌법에 적용되어온 ‘헌법의 핵’인데 지금 정부안은 ‘헌법 개정의 한계 밖에 있는 사항’이라고 비판하였다. 그러면서 원심력(지방분권)으로 국가를 해체해서는 안 된다고 하였다.
박희권 전 대사는 스페인을 예로 들면서, ‘스페인은 역사적으로 고도의 지방자치가 이루어져 왔으나, 지방자치에 ’사법권‘이 없으므로 연방제는 아니라고 하였다. 그러면서 원심력(지방분권)과 구심력(단일국가 형태)의 조화가 이뤄어야 한다고 주문하였다.
지영준 변호사는 개헌의 핵심은 제왕적 대통령제의 폐단을 고치는 것인데, 본말이 전도되어 ‘지방분권’이 강조되어 문제가 되고 있으며, 특히 국무총리를 선출하는 방식에서도 대통령이 지명하는 방식으로 가면 개헌의미가 무엇이며, 개헌을 통해 지방자치단체가 삼권(입법 사법 행정)을 갖게 되면, 입법기관인 국회는 존재가 위협받게 된다고 주장하였다.
또 개정헌법의 시행 시기를 정하는 “부칙”에서도 대통령 및 국회의원의 임기 또는 선거 시기에 관련해서, 즉시 시행하지 않고 경과 규정을 둔다고 한다면, 굳이 당장 개헌을 서두르는 이유가 뭐냐고 의문을 제기하였다.
이날 토론을 종합해 보면, 개헌의 핵심은 권력구조 개편을 위해 제왕적 대통령의 권한을 축소시키고, 지방자치의 발전을 위한 것인데, 이런 핵심적인 것은 소외되었다.
즉 ‘지방 분권’으로 개헌하려 하므로, 연방제로 가려는 의도가 있고, 지방자치단체에 입법권을 주게 되면, 세수(稅收) 확보를 위한 지자체별 법률들이 만들어져, 오히려 주민들의 삶은 어려워지고, 지역 간 편차는 더 벌어지게 될 것이다.
단일국가인 대한민국은 사분오열 쪼개지는 이상한 형태가 될 것인데, 정부와 일부 정치권에서는 ‘몰아붙이기’식의 개헌은 지양(止揚)해야 하며, 국민들은 개헌 자체가 아닌, 개헌하고자 하는 내용의 문제점을 파악하여, 개헌이 ‘개악’이 되지 않도록 적극적인 의사표현을 개진해야 한다.
개헌의 주체는 정부나 정치권이 아니라, 국민이다. 그런데 국민들이 제대로 알지도 못하고, 국민들도 모르는 사이에, 국민들의 주권을 앗아가고, 국가의 형태마저 바꾸려는 초헌법적/탈헌법적 형태의, ‘관제개헌’은 없어야 한다.
